在多年农业政策支持下，我国粮食供应空前充裕，安全性大大提高。然而，在粮食供应充裕的背景下，原有粮食支持政策的弊端越来越明显。在新形势下，必须改革和调整现有的政策体系，以适应变化了的形势的需要。一是我国粮食供求市场存在“三多一低”现象。目前，我国粮食供求市场出现了“三多一低”的怪现象，即粮食产量越来越多，进口量越来越多，库存越来越多，但粮食自给率却越来越低。第一，产量大。多年来，我国通过加大投入、财政补贴、价格支持等政策刺激粮食生产，粮食生产取得了显著成就。2003年至2014年，全国粮食年产量从4.307亿吨增加到6.0703亿吨，11年间新增产能17633万吨，增长40.9%。粮食生产的最大特点是生产集中度越来越高，主要表现在两个方面。一方面，粮食生产集中在粮食上(见表1)。2003-2014年期间，粮食产量增加18312万吨，占粮食产量的103.9%，而豆类和马铃薯减少680万吨，占粮食产量的-3.9%。2015年，全国粮食产量达到62143万吨，其中粮食产量57225万吨，占粮食产量的比重由2003年的86.9%提高到92.1%。在谷物中，玉米产量增加最多，11年增加9982万吨，占粮食产量的56.6%。另一方面，粮食生产集中在主产区。表2显示了2003年以来粮食生产地区结构的变化。可以看出，2003年以来，我国13个主产区的粮食产量占全国粮食产量的比重从71%提高到75.81%。截至2014年，中国11年粮食增产的87.6%来自主产区的贡献。二是进口量大。自2003年以来，中国的粮食净进口一直在增加(见表3)。2003年粮食净进口61万吨，2010年5931万吨，2014年8999万吨。改变中国进出口结构的主要品种是大豆。2003年中国进口2074万吨，2014年7140万吨，2015年8169万吨。12年大豆净进口增长2.94倍。2014年，大豆净进口转为粮食进口。第三，股票储备大。随着粮食综合生产能力的提高，11年间粮食年产量从4.3亿吨增加到5亿吨，再到6亿吨。粮食产量连年大幅度增长，市场出现阶段性、结构性供过于求。为了保护种粮农民的利益，政府在最低收购价政策之外，还出台了临时收储政策，从农民手中大量收购粮食。例如，2005年，国家以最低收购价从农民手中收购了250多亿斤粮食。到2014年，国家按最低收购价和临时收储政策从农民手中收购粮食2893亿斤，不到10年增长了10.3倍。收购越来越多，库存也在快速增长。2004年底，中国粮食商品库存总量为3094亿斤。到2015年7月，我国粮食总库存超过9000亿斤，到当年年底，库存超过1万亿斤。目前，我国粮食储备率已超过80%，大大超过世界粮农组织规定的17%-18%的安全储备率。第四，自给率水平下降。随着生产、进口和储备的不断增加，我国粮食供求关系确实发生了根本性的变化。过去是紧平衡，现在是供过于求，有阶段，有逃逸顺序。以2015年为例。年初粮食库存8000多亿斤，全年粮食产量12429亿斤。粮食进口中，大豆1805亿斤，粮食654亿斤，扣除出口因素净进口约2447亿斤。由此可以推算出2015年粮食总供应量为22876亿斤。中国粮食消费总量12500多亿斤。很明显，2015年中国有近1万亿斤粮食超出市场需求，而这恰恰是我们用行政干预退出市场的供给部分。假设这些粮食没有过期，城市居民还有十几年的口粮，城乡居民还有三年多的口粮，所以不存在所谓粮食供应紧张的安全问题。按道理，经过十几年的粮食连续增产，中国的粮食自给率应该上升而不是下降，但事实恰恰相反。2005年以来，我国粮食自给率不断下降，2005年为100.9%，2010年为90.21%，2013年为88.68%，2014年为87.09%(见表4)，远低于《国家中长期粮食安全规划纲要(2008-2020年)》中95%以上的保证自给率。粮食供应前所未有的充裕，但自给率连年下降，主要原因有两个:一个是大豆算在粮食里，进口量大的大豆降低了粮食的整体自给率。严格来说，大豆不是真正的粮食，而是油料作物，是各种豆制品的原料。如果排除大豆，中国的自给率自2001年以来一直在96%以上，2014年为96.73%(见表5)。二是以最低收购价和临时收储政策接收大量粮食入库并转为储备，导致市场实际供应量减少。一旦储备粮减少或减缓，国内粮食企业会迅速用廉价的进口粮食替代，导致进口快速增加，自给率随之下降。可以说，中国粮食自给率的下降是伴随着粮食储备率的快速上升。目前中国的粮食供应实际上是历史上最充裕的时期。二、粮食安全的主要问题是生产过剩和储备过剩。中国是一个人多地少、水资源短缺的国家。在这种情况下，超出国内市场需求的粮食产品的持续生产和储存，会形成越来越多的过剩储备，这是典型的经济学意义上的生产过剩和储备过剩。前面提到，我国粮食储备率已经超过80%，如果继续增产，粮食储备率还会继续上升。这种生产过剩和储备过剩会带来以下问题。一是导致财政长期投入补贴全过程，负担越来越重。多年来，为了保持粮食产量连年增加，在生产过程中，国家投入大量资金加强农业基础设施建设，不断增加对种粮农民的补贴，鼓励和支持农民生产粮食。在流通环节，粮食连年增产，卖不出去，国家高价收购农民的粮食。随着采购越来越多，当仓储容量满了，就被迫投入巨资新建或改建大量仓储设施。同时，为了维持超过市场需求的粮食，财政不得不花费两笔巨额资金，一是补贴储粮，二是支持仓储企业定期在市场上轮换储粮。2014年，国家对农民种粮直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料价格综合补贴合计约1700亿元。当年用于粮食最低收储的资金达3555.7亿元，还有投资建设1000亿斤粮食仓储设施。此外，为了维持这些粮食储备，目前还需要500亿元左右的收储成本。可见中国的粮食从生产到流通都是补贴的，国家财政至少花了五个亿的巨款。如果我们生产的粮食都是必须的，我们储备的粮食也是必须的，财政支出项目多一些也是合适的。问题是，长期生产超过市场需求的粮食，只能作为储存存放，为此花费巨额资金，实际上是对公共资源的浪费。第二，土地和水资源的过度消耗增加了生态环境的压力。中国是一个土地和水资源极度匮乏的国家。要保持粮食产量连年增长，必然要提高土地和水资源的利用强度。为了增加产量，农民不惜过度使用化肥和农药，严重过度开采地下水资源。据统计，我国每亩化肥施用量是发达国家的3倍左右，而利用率只有30%左右，比发达国家低20%以上。由于农药使用不当，已有1.4亿亩耕地受到农药污染。目前，我国农田污染超标面积高达3.5亿亩，污染率19.4%。第三，生产过剩带来了生产成本的大幅上升。为了增加粮食产量，农民在有限的土地空间内不断加大资源利用的强度，增加物质和劳动投入，最终导致生产成本的增加快于单位面积产量的增加。表6显示了2004年至2014年中国粮食生产成本收益的变化。10年间，我国小麦、水稻、玉米每亩生产成本从395.5元增加到1068.57元，名义增长170.2%，其中材料成本增长108.8%。同期三种粮食平均亩产量仅增长16.34%，亩产量从33.2%下降到10.46%。第四，市场供求关系扭曲，市场价格信号基本失灵。按道理，农业基础设施投入的增加提高了粮食的产出能力，农业补贴的增加也提高了农民种粮的积极性。在这一政策的鼓励下，粮食产量必然增加，市场供给也会增加，因而市场价格必然随着市场供给的增加而降低。但是，11年来，我国粮食产量增加，粮食价格上涨，市场并没有反映出粮食供给增加的信号。原因很简单。我们连续多年提高粮食最低收购价和临时收储价，使增加的粮食大部分从农民手中收购，然后退出市场。增加的粮食只是说明库存的增加。到目前为止，中国粮食市场供求关系被扭曲，市场配置资源的决定性作用受到干扰。以最低收购价和临储价为代表的“政策价格”取代了正常的市场价格，年复一年地持续引导和调控粮食生产。总之，粮食的持续增产确实保证了中国的粮食安全。但在新的形势下，国家面临着“收不上、储不上、补不上”的困境。笔者认为，这是新常态下新的粮食不安全。第三，新的粮食不安全需要新的政策体系面对粮食不安全的新挑战，国内学者提出了不同的解决方案。第一种选择是实行目标价格制。方案的核心内容是取消现行粮食最低收购价和临时收储价的制度安排，在棉花和大豆目标价格政策的基础上，对小麦、稻谷和玉米实行目标价格制度。实行粮食目标价格，可以减少市场扭曲，让粮食价格由市场决定；这有利于保护种粮农民的利益，稳定粮食生产，大大减少流通环节的财政补贴和建设投入。缺点有三:一是期初实际经营成本高，需要大量的工作成本来测算面积，统计产量或销量，核定生产成本和收入，确定目标价格和市场价的差价补贴。此外，我国有近1.9亿种粮农民，不同所有制的收购企业和粮食加工厂有数万家。无论是按面积、产量还是商品粮发放补贴，都需要细致复杂的组织配套体系建设。第二，当粮食供求紧张，价格上涨时，政府可能不会从市场上接收粮食，粮食安全储备将受到威胁。第三，市场波动风险加大。实行目标价格制后，粮食价格由政策定价转变为市场定价。在十几年丰收的情况下，粮食价格可能会大幅度下降。这时，已经习惯托市收购的农民又会出现“卖粮难”，粮食的周期性波动再次出现。第二种方案是逐步完善现有的最低收购价和临时收储制度。方案的核心内容是:目前将逐年逐步降低最低收购价特别是临储价格，逐步引导粮食和农业适度调产。这种方案的优点是:政策持续稳定，运营成本低，熟悉道路，粮食安全性高。缺点是市场扭曲依然存在；近期收储数量会增加，财政补贴不会减少。笔者提出第三种方案，即取消现有的粮食最低收购价和临时收储价制度，实行粮食安全目标储备制度条件下的高价收购制度。详情如下:首先是确定国家储备规模。国家粮食储备越多，越安全。应该有一个科学界限。国际粮农组织有一个被广泛认可的粮食安全标准边界，即一个国家的粮食储备占总消费量的17%-18%，保证这个比例的粮食储备是安全的。考虑到我国市场还不成熟，还有很多不发达地区影响粮食运输，也有制约粮食流通的体制因素，我国粮食储备可以高于国际标准，设定安全储备不超过消费总量的30%比较合适。其中，战略应急储备17%-18%，商业调节储备12%-13%。在粮食储备中，小麦和稻谷的储备比例可以高一些，玉米的储备比例可以低一些。从数量上看，我国每年粮食储备总量保持在3500-4000亿斤比较合适。按照三年轮作计算，国家每年从农民手中收购粮食1000多亿斤。第二，按照国家粮食安全目标储备数量，始终以高于市场价格的水平从农民手中收购粮食。在粮食安全目标储备内，国家每年收购储备或轮换所需的粮食。取消粮食最低收购价和临时收储价后，为了防止国家收不到市场上的粮食，政府可以参考韩国的经验，以高于市场价的水平从种粮农民手中收购粮食。韩国政府曾经每年从农民手中收购10%的大米产量，收购价比市场价高出35%左右。收购指标发放给种植户，允许转让；农协每年从稻农手中收购20%的产量，价格比市场价高出20%左右。中国可以借鉴这种方法来购买本国所需的粮食。比如，国家每年从种粮农民手中收购粮食的价格，总能比市场价高出两三成，收购数量指标会公平分配给主产区种植户。因为政府储备粮的收购价明显高于市场价，农民会主动卖粮。即使部分农户因特殊原因不愿意或无力售粮，有售粮指标的农户也可以将指标转让给其他农户。这里可以看到，政府的粮食收购价格和市场价格一直保持着一个不变的比例，高的就高，低的就高。因此，在实际操作过程中，政府收购粮食并不干预市场价格的形成，市场对粮食供求起决定性作用。第三，继续保留粮食生产补贴。有人担心取消最低收购价和临时收储价制度后，粮食产量会大幅度减少。笔者认为，粮食周期波动不可避免，但粮食大幅减产的可能性很小。因为我们还有1700多亿的生产补贴，比如粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料价格综合补贴等，可以对这些补贴进行一些有针对性的调整，补贴对象应该是种粮农民，特别是种粮大户。这将使粮食产量保持在一定水平。因为，如果有人放弃粮食生产，就失去了政策补贴的机会。另外也没什么好怕的，哪怕产量大减。我们还有8亿亩高标准农田支撑，半年就能调回来。第四，要下决心建设一批高标准农田。这些用于农田标准化建设的投入主要由中央财政投入，承包权和使用权不变。建成后，土地性质不能随意改变，但农民有权自由选择种植农作物。一旦粮食减产，国家可以用政策动员和引导农民在高标准农田种粮。第五，及时消化超过国家安全目标储备规模的粮食，然后减少粮食流通领域的补贴，把流通领域节省下来的补贴转移到耕地保护上。要限期消化超储的粮食。这些谷物可以用于作物轮作和休耕，或者将一部分投入食品加工业、生物质能源、外援，或者饲料加工业，以替代进口。超储粮食库存消化后，取消最低收购价和临时收储价格制度节省的仓储费和财政补贴，建议主要用于农民耕地保护补贴，如耕地轮作休耕补贴等。这不仅有利于保护有限的耕地资源，也有利于增加农民收入。第六，实施新的粮食安全体系也需要更新粮食安全观念。需要调整原有粮食安全观的内涵，将豆类和土豆排除在粮食之外，形成新的粮食安全观。新的粮食安全观应考虑以下几个方面:考虑安全形式，主要是不断加强和储备粮食综合生产能力，建设一批旱涝保收的高标准农田，确保资源安全；考虑品种，关注粮食安全，特别是大米和小麦；从区域布局考虑，主要以支持主产区粮食生产为主；从食物消费结构考虑，主要保障口粮安全。同时，中国的粮食安全制度安排应该有一个开放的视角。在确保我国口粮基本自给(自给率95%)的前提下，要充分利用国际国内两个市场、两种资源，调整农业结构，替代农业资源，发挥比较优势，大力发展劳动密集型和技术密集型农产品，不断增强国际市场竞争力。要适度增加土地、水等资源密集型产品的进口，或者利用国内农业资本“走出去”开发国外农业资源，以缓解国内资源环境压力。
